LETTERA APERTA AI CITTADINI E AL SINDACO DI ALGHERO
Le segnalazioni ambientali e urbanistiche vengono davvero esaminate?
Negli ultimi mesi l’Associazione Punta Giglio Libera – Ridiamo Vita al Parco ha presentato numerose segnalazioni, osservazioni, richieste di verifica e istanze di accesso agli atti riguardanti interventi urbanistici, edilizi e paesaggistici che interessano il territorio di Alghero (1)(2), il Parco di Porto Conte e aree di particolare pregio ambientale (3)(4).
Si tratta di iniziative esercitate nell’ambito di un diritto riconosciuto ai cittadini e alle associazioni: contribuire alla tutela del territorio, segnalare possibili criticità e chiedere che le amministrazioni pubbliche svolgano le verifiche previste dalla legge.
In diversi casi, tuttavia, a distanza di mesi non risultano comunicati gli esiti delle verifiche richieste, né risultano facilmente reperibili gli atti che consentano di comprendere se le segnalazioni siano state effettivamente istruite, valutate o archiviate dagli uffici competenti.
La questione che vogliamo porre all’attenzione della città e del Sindaco non riguarda il merito delle singole pratiche.
Un’amministrazione può legittimamente ritenere infondate le osservazioni presentate da cittadini e associazioni. Può condividere o non condividere le criticità segnalate. Può assumere decisioni diverse da quelle auspicate da chi esercita il controllo civico.
Ciò che non dovrebbe accadere, però, è che chi presenta una segnalazione non riesca nemmeno a sapere se questa sia stata effettivamente presa in esame e con quali valutazioni.
Il problema che emerge da numerose vicende amministrative non è soltanto l’assenza di una risposta nel merito.
Non emerge un Comune che dialoga con i cittadini sui contenuti delle loro osservazioni, ma un Comune che spesso lascia i cittadini nell’incertezza circa l’esistenza stessa delle verifiche richieste.
È una differenza fondamentale.
Un’amministrazione trasparente può affermare: «Abbiamo verificato e riteniamo che non sussistano criticità». Questa è una risposta, condivisibile o meno.
Diverso è il caso in cui cittadini e associazioni siano costretti a presentare ulteriori istanze, richieste di accesso agli atti, solleciti e diffide semplicemente per sapere se una segnalazione sia stata letta, assegnata a un responsabile, istruita o archiviata.
Per questo motivo abbiamo ritenuto necessario segnalare al Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza del Comune di Alghero (5) alcune criticità procedimentali ricorrenti, chiedendo una valutazione delle modalità operative adottate nei procedimenti che riguardano beni pubblici, aree demaniali e territori sottoposti a vincoli ambientali e paesaggistici. Tale iniziativa non rappresenta un episodio isolato. Nel corso del tempo l’Associazione ha più volte portato all’attenzione degli organi di garanzia dell’ente problematiche analoghe, nella convinzione che un confronto istituzionale possa contribuire a migliorare la qualità dell’azione amministrativa. Tuttavia, allo stato attuale, non si registrano cambiamenti apprezzabili nelle modalità di comunicazione degli esiti delle segnalazioni e delle richieste di verifica presentate dai cittadini.
La nostra preoccupazione nasce dal fatto che tali vicende interessano spesso aree di elevato valore collettivo, comprese zone ricadenti nel Parco naturale regionale di Porto Conte e nella rete Natura 2000, dove il livello di trasparenza e di rendicontazione dell’azione amministrativa dovrebbe essere massimo.
Non chiediamo trattamenti privilegiati.
Non chiediamo che le nostre osservazioni vengano necessariamente accolte.
Chiediamo semplicemente che le segnalazioni presentate dai cittadini ricevano una risposta verificabile, che le istruttorie siano conoscibili e che gli esiti delle valutazioni amministrative siano resi trasparenti.
Per questo rivolgiamo una domanda pubblica al Sindaco e all’intera amministrazione comunale:
Come può un cittadino sapere se una segnalazione urbanistica, edilizia o ambientale è stata realmente esaminata?
È una domanda che riguarda non soltanto la nostra associazione, ma tutti coloro che credono nella partecipazione civica, nella trasparenza amministrativa e nella tutela dei beni comuni.
La tutela del territorio passa anche attraverso la trasparenza delle istituzioni.
Senza trasparenza, ogni procedimento rischia di apparire opaco.
Senza risposte, il controllo civico diventa impossibile.
Senza una chiara rendicontazione dell’attività svolta dagli uffici, cresce inevitabilmente la distanza tra amministrazione e cittadini.
Il vero problema non è il dissenso del Comune rispetto alle osservazioni presentate. Il vero problema è che troppo spesso cittadini e associazioni non riescono nemmeno a sapere se quelle osservazioni siano state effettivamente esaminate.
Questa lettera aperta nasce anche dalla constatazione che le interlocuzioni già avviate con gli organi di garanzia dell’amministrazione comunale non hanno finora prodotto un miglioramento percepibile nella trasparenza dei procedimenti segnalati. Per questo riteniamo necessario portare il tema all’attenzione dell’intera cittadinanza.
Attendiamo una risposta pubblica a questa semplice domanda, nell’interesse della città e della qualità della sua amministrazione.
Negli ultimi anni, procedure semplificate, valutazioni frammentate e interventi progressivi hanno spesso sostituito una pianificazione organica e preventiva, trasferendo i conflitti dalle sedi amministrative alle aule giudiziarie.
Il Manifesto afferma un principio semplice: la tutela del paesaggio non può essere ridotta a un fatto formale o burocratico. Il territorio è un bene collettivo e le decisioni che lo riguardano devono essere valutate nella loro interezza, nei loro effetti reali e nella loro sostenibilità nel tempo.
Perché la semplificazione amministrativa non può trasformarsi in semplificazione della tutela.
Manifesto per il governo del territorio
L’Associazione Punta Giglio Libera ritiene che il governo del territorio non possa essere affidato a decisioni frammentate, a procedure accelerate o a valutazioni parziali.
Il territorio non è una somma di atti amministrativi.
È un sistema complesso, fatto di equilibri ambientali, paesaggistici e sociali che richiedono visione, responsabilità e coerenza.
Negli ultimi anni si è progressivamente affermato un modello che, in nome della semplificazione e della rapidità, ha indebolito il controllo preventivo, sostituendo la pianificazione con interventi frammentari e disarticolati. Questo modello produce inevitabilmente autorizzazioni fragili, contenziosi, conflitti e, soprattutto, trasformazioni che incidono in modo permanente sul territorio.
Questo modello si manifesta attraverso dinamiche ricorrenti e riconoscibili:
interventi inizialmente incompatibili che vengono progressivamente rimodulati per superare i vincoli più stringenti
procedimenti costruiti per fasi, in cui le componenti più rilevanti vengono temporaneamente ridotte o escluse per ottenere il primo titolo autorizzativo
successive integrazioni e varianti che reintroducono, nel tempo, gli elementi originariamente esclusi
frammentazione delle valutazioni tra diversi livelli amministrativi, senza una verifica unitaria dell’impatto complessivo
spostamento del controllo dal momento preventivo a quello successivo, con l’intervento della magistratura quando le trasformazioni sono già avvenute
In questo modo, ciò che non sarebbe autorizzabile in modo diretto tende a diventarlo nel tempo, attraverso una sequenza di atti formalmente legittimi ma sostanzialmente orientati a un risultato già definito.
L’Associazione ritiene che questo approccio non sia sostenibile.
La tutela del paesaggio e dell’ambiente non può essere subordinata alla sola esistenza formale di titoli autorizzativi. Questa criticità emerge in modo ancora più evidente quando le procedure di semplificazione vengono applicate in contesti sottoposti a tutela paesaggistica.
La tutela del paesaggio non costituisce un interesse amministrativo ordinario, ma un principio fondamentale riconosciuto dalla Costituzione. Per questa ragione, la valutazione degli interventi in aree vincolate non può essere ridotta a meccanismi automatici, né affidata a logiche di mera accelerazione procedimentale.
Le normative sulla semplificazione amministrativa, introdotte anche per regolare i rapporti tra enti e ridurre i tempi decisionali, non possono tradursi nell’indebolimento della verifica sostanziale sugli interventi che incidono su beni paesaggistici tutelati.
Ciò assume un rilievo ancora maggiore in Sardegna, dove il Piano Paesaggistico Regionale ha attribuito agli ambiti costieri una tutela rafforzata fondata proprio sulla necessità di valutazioni preventive, motivate e approfondite.
In questi contesti, il silenzio, l’inerzia o la frammentazione delle valutazioni non possono sostituire un parere espresso, analizzato e coerente con gli obiettivi di tutela.
La semplificazione amministrativa non può trasformarsi in semplificazione della tutela.
Le trasformazioni devono essere valutate nella loro interezza e nella loro incidenza reale sui luoghi, secondo un principio ormai consolidato anche nella giurisprudenza: la forma degli atti non può prevalere sulla sostanza degli effetti.
Ogni intervento che modifica il territorio deve essere sottoposto a una verifica preventiva, complessiva e rigorosa della sua compatibilità, tenendo conto non solo dell’interesse economico immediato, ma degli equilibri complessivi e della loro sostenibilità nel tempo.
Ogni volta che questo equilibrio viene meno, è una sconfitta per la collettività.
È una sconfitta ogni volta che vengono attribuiti nuovi plusvalori economici ad aree di pregio ambientale senza aver chiarito fino in fondo la compatibilità urbanistica e paesaggistica degli interventi, riducendo progressivamente il controllo pubblico sul territorio.
È una sconfitta quando mutano destinazioni d’uso e intensità di fruizione senza una verifica adeguata delle ricadute sui carichi insediativi, sul traffico, sulle infrastrutture, sui servizi e sugli equilibri complessivi di contesti già sottoposti a forte pressione.
È una sconfitta quando il paesaggio, bene comune non riproducibile, viene inciso da trasformazioni che producono alterazioni spesso irreversibili.
È una sconfitta, infine, quando risorse pubbliche, tempo amministrativo e credibilità istituzionale vengono assorbiti da una sequenza continua di contenziosi, annullamenti, dissequestri e nuovi sequestri, spostando il momento della verifica dalla prevenzione al conflitto.
Il problema non è episodico. È sistemico.
Per questo l’Associazione afferma con chiarezza alcuni principi:
la pianificazione deve tornare a essere lo strumento centrale del governo del territorio
la valutazione preventiva deve prevalere sulla gestione emergenziale
la tutela del paesaggio deve essere sostanziale e non solo formale
la responsabilità delle decisioni pubbliche deve essere piena e trasparente
Il territorio è un bene collettivo, non una risorsa da adattare alle decisioni. Sono le decisioni che devono adattarsi al territorio.
Senza questo cambiamento di prospettiva, ogni vicenda continuerà a riproporsi come emergenza, mentre rappresenta, in realtà, l’effetto prevedibile di un metodo.
È su questo metodo che l’Associazione Punta Giglio Libera intende continuare a richiamare l’attenzione pubblica.
Perché la tutela del territorio non è un’opzione. È una responsabilità collettiva.
È una ricostruzione documentata della vicenda di uno stabilimento balneare in Loc. Calabona ad Alghero, denominato A-Mare della Soc. Bagni del Corallo srl, alla luce degli atti amministrativi e delle recenti pronunce della Corte di Cassazione. L’obiettivo è offrire una lettura complessiva del caso, evidenziando le criticità nel rapporto tra procedimento amministrativo, tutela del territorio e intervento penale. Il contributo è finalizzato a stimolare un dibattito pubblico informato su un tema di rilevante interesse collettivo.
A-Mare non solo una concessione: è il sintomo di un metodo
La vicenda A-Mare / Bagni del Corallo viene oggi riproposta all’opinione pubblica quasi esclusivamente sotto il profilo della perdita economica e occupazionale: una società che non apre, una stagione compromessa, circa venti posti di lavoro a rischio. È una narrazione che colpisce sul piano emotivo e che inevitabilmente induce la città a schierarsi dalla parte dell’impresa, come se ci si trovasse di fronte all’ennesimo caso di burocrazia lenta o di giustizia che ostacola chi vuole semplicemente lavorare.
Ma è proprio questa rappresentazione semplificata che rischia di nascondere il nodo reale della questione. Perché A-Mare non è soltanto il caso di una concessione contestata. È, piuttosto, il risultato di una sequenza amministrativa e giudiziaria che mostra con chiarezza come un intervento inizialmente ritenuto incompatibile possa, nel tempo, trasformarsi in qualcosa di diverso: non necessariamente pienamente legittimo, ma progressivamente normalizzato.
L’intervento proposto dalla società Bagni del Corallo si colloca infatti in un’area classificata dal Piano Regolatore Generale come zona H3, sottoposta a vincolo di salvaguardia assoluta, dove ogni trasformazione del territorio dovrebbe essere esclusa in via di principio. Nonostante un primo diniego nel 2021 da parte della Soprintendenza e dell’Ufficio Tutela del Paesaggio del Comune di Alghero , il progetto viene ripresentato l’anno successivo in forma sostanzialmente analoga, attraverso una rimodulazione progressiva che ne modifica la qualificazione formale senza alterarne la sostanza. Le componenti più impattanti vengono inizialmente rimosse per evitare i passaggi più rigorosi del procedimento, per poi riemergere in una fase successiva, attraverso varianti e integrazioni. Ciò che appare, sulla carta, come intervento precario o multifunzionale, assume nella realtà una consistenza ben diversa.
Nel 2024 interviene il primo sequestro, che segna una frattura tra ciò che è stato autorizzato e ciò che è stato realizzato.
Da quel momento la vicenda entra in una fase diversa: il dissequestro dell’area e il rilascio di nuovi titoli amministrativi consentono la prosecuzione dell’attività, mentre restano aperti i nodi relativi alla compatibilità dell’intervento con il territorio. La misura cautelare viene meno e l’attività può riprendere, senza che sia stata però definitivamente chiarita la compatibilità complessiva dell’intervento con il contesto paesaggistico.
È proprio in questa fase che interviene un nuovo elemento, spesso trascurato. Nel maggio 2025, poco prima del secondo sequestro, a seguito del rilascio di nuovi provvedimenti di concessione, dei cittadini intervengono, segnalando, a Comune e Procura, come tali atti si fondino su presupposti già dichiarati decaduti e su un quadro amministrativo e giudiziario ancora non definito.
La segnalazione evidenzia un punto preciso: i nuovi titoli si richiamano a un provvedimento unico precedente che era stato formalmente dichiarato decaduto, mentre nel frattempo erano intervenuti pareri negativi e atti di sospensione da parte degli organi di tutela paesaggistica. Nonostante ciò, nuove concessioni vengono rilasciate, inserendosi in un percorso amministrativo che appare non coerente con i presupposti su cui dovrebbe fondarsi.
Questo passaggio è decisivo perché mostra che la vicenda non si esaurisce con il dissequestro, ma prosegue su un altro piano, quello della legittimità amministrativa.
A giugno dello stesso anno il Tribunale del riesame di Sassari farà dissequestrare l’area.
Ed è su questo sfondo che interviene la Cassazione, riportando la vicenda alla sua dimensione sostanziale (Sentenza num. 7631/2026). (Leggi)
Nel “considerato in diritto” la Corte non si limita a prendere atto dell’esistenza di titoli amministrativi, ma ricostruisce l’intero sviluppo dei fatti e individua il punto critico dell’analisi compiuta in sede di dissequestro:
“il Tribunale ha esaminato la vicenda in modo parcellizzato, senza considerare unitariamente l’intervento nel suo complesso”.
La valutazione è stata condotta in modo frammentato, separando le singole opere dalle modificazioni del territorio su cui insistono.
La Cassazione chiarisce invece che l’intervento deve essere considerato unitariamente:
“le opere non possono essere valutate isolatamente rispetto alle modificazioni del suolo su cui insistono”
Ciò che rileva non è solo la natura delle strutture, ma l’insieme delle trasformazioni già realizzate:
“risulta accertata una trasformazione dell’area che ha comportato la distruzione della vegetazione e la modificazione dello stato dei luoghi”
Queste trasformazioni incidono in modo significativo e irreversibile su un contesto paesaggistico tutelato.
Da qui deriva un passaggio decisivo:
“i titoli abilitativi sopravvenuti non incidono sulle trasformazioni già realizzate e non sono idonei a escludere la rilevanza penale della condotta”
La Corte afferma così un principio sostanziale: la legittimità formale degli atti non può sovrapporsi alla realtà materiale dei luoghi.
La Corte va oltre:
“la condotta deve essere valutata nella sua continuità, atteso che le nuove opere si inseriscono nel solco della precedente attività abusiva”
evidenziando che le attività successive non costituiscono un fatto nuovo e autonomo, ma si inseriscono nella continuità della precedente attività, configurando una prosecuzione della condotta.
E infatti conclude:
“sussiste il periculum in mora, desumibile dalla concreta possibilità di reiterazione delle condotte illecite”
È proprio questa continuità che consente di affermare la persistenza del pericolo, nonostante il rilascio dei titoli amministrativi. Il periculum in mora esiste ancora ed è per questo che la Cassazione annulla il dissequestro e rinvia al Tribunale. Ma soprattutto afferma un principio che va oltre questo caso: la realtà del territorio non può essere superata da una lettura formale degli atti amministrativi.
Particolarmente significativo appare il richiamo della sentenza di Cassazione n. 56678 /2028:
“b) il giudice penale conserva sempre il potere di sindacare la legittimità dei provvedimenti che autorizzano l’attività edilizia; in questo senso, Sez. 3, n. 56678 del 21/09/2018 (Leggi), Pmt, Rv. 275565 – 01, secondo cui la contravvenzione di esecuzione di lavori “sine titulo” sussiste anche nel caso in cui il permesso di costruire, pur apparentemente formato, sia illegittimo per contrasto con la disciplina urbanistico – edilizia di fonte normativa o risultante dalla pianificazione.”
Eppure i rilievi già formulati dalla Cassazione erano stati esplicitati nel gennaio del 2025, quando il Comune si apprestava a rilasciare le autorizzazioni edilizie n. 265 e n. 266 dell’8/5/2025. La Corte di Cassazione, con sentenza Sez. 3, n. 4435 del 16/01/2025 (Leggi), nel confermare la legittimità del primo sequestro nel 2024 dell’area da parte della Procura della Repubblica di Sassari per l’abuso edilizio, rigettando la domanda di dissequestro, aveva dato atto della:
“realizzazione, nel contesto finale di un ‘alterazione dello stato originario dei luoghi, di opere non consentite di livellamento della roccia, con apporto esogeno di terra quale substrato di un manto erboso, e di lavori di terrazzamento, con compromissione dell’ecosistema”.
Nonostante le criticità già evidenziate nelle pronunce della Cassazione e nelle carte processuali, il Comune ha successivamente proseguito nel rilascio delle autorizzazioni edilizie, in un contesto nel quale risultavano già contestate significative trasformazioni del territorio.
Nelle stesse pronunce vengono richiamati interventi di modifica dello stato originario dei luoghi, con alterazioni morfologiche e opere di sistemazione dell’area ritenute rilevanti sotto il profilo paesaggistico ed edilizio.
La società aveva descritto l’intervento come una “realtà dinamica in grado di originare nuove proposte in accordo con la natura persistente”. Tuttavia, secondo quanto emerge dagli atti richiamati dalla Corte, il contesto originario risultava profondamente modificato attraverso interventi di sistemazione artificiale dei luoghi.
È proprio in questa distanza tra rappresentazione formale dell’intervento e trasformazione materiale del territorio che si colloca uno dei nodi centrali della vicenda: la compatibilità tra nuove forme di utilizzo dell’area e la tutela di un paesaggio costiero sottoposto a vincoli di particolare rilevanza.
Il tema posto dalle pronunce giudiziarie riguarda dunque non soltanto la presenza di titoli autorizzativi, ma la necessità di verificare se le trasformazioni realizzate risultino coerenti con gli obiettivi di tutela e con l’integrità dei luoghi protetti dalla normativa paesaggistica.
Lo scopo da perseguire, come ricorda la Cassazione nella sentenza dello scorso novembre, era “la sistemazione unitaria dei luoghi da parte della società, in vista del soddisfacimento del proprio interesse a sfruttarli a fini turistici”. La Corte riconduce tali trasformazioni all’ipotesi prevista dall’art. 44 lett. c) del D.P.R. 380/2001 (Testo Unico sull’Edilizia) per “l’irreversibile modifica e alterazione dei luoghi e dell’ecosistema”. Tale norma si riferisce sia alla lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio che agli interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso.
E allora la domanda resta.
Possiamo davvero difendere un territorio guardando solo ai documenti? O dobbiamo guardare a ciò che accade nei luoghi? Perché Calabona non riguarda soltanto una vicenda giudiziaria, ma il modo in cui vengono assunte decisioni che incidono sul territorio.
È una scelta e ogni scelta lascia una traccia.
La perdita economica, che oggi domina il racconto pubblico, diventa così l’ultimo atto di un processo iniziato molto prima. Un processo in cui ogni passaggio, preso singolarmente, può apparire legittimo, ma che nel suo insieme restituisce un quadro diverso.
Se la legalità non viene verificata all’inizio, ma si ridefinisce nel tempo, se le criticità emergono solo dopo che il territorio è stato trasformato, allora non siamo di fronte a un episodio isolato. Siamo di fronte a un metodo.
Ed è su quel metodo — più che sulla singola vicenda — che una città dovrebbe iniziare a interrogarsi davvero.
Un Parco nasce per tutelare un territorio fragile. La sua funzione, secondo la normativa sulle aree protette, è quella di conservare gli ecosistemi, proteggere gli habitat e garantire l’equilibrio tra attività umane e patrimonio naturale.
Per molti anni questa è stata anche l’immagine pubblica del Parco: sentieri, regolamenti, vincoli di tutela, attività di educazione ambientale. Un’istituzione chiamata soprattutto a vigilare e proteggere un territorio particolarmente delicato.
Negli ultimi anni, tuttavia, il contesto delle politiche ambientali europee e nazionali è cambiato.
Il Green Deal europeo e il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza hanno introdotto nuovi strumenti e nuovi investimenti legati alla transizione energetica. Nei documenti programmatici compaiono sempre più spesso termini come ricerca, sperimentazione tecnologica, innovazione energetica e produzione di energia rinnovabile.
In questo quadro il Parco ha iniziato ad affiancare alla propria missione tradizionale anche un ruolo di laboratorio territoriale per progetti di innovazione ambientale.
Il progetto Millepiedi si colloca in questo contesto: un sistema di produzione energetica dal moto ondoso integrato in una struttura portuale esistente. Un’iniziativa che combina infrastruttura tecnica e sperimentazione energetica.
Questo orientamento rappresenta un’evoluzione significativa nel modo in cui l’ente interpreta il proprio ruolo nelle politiche di transizione ecologica.
Il contesto istituzionale
Come accade spesso nei progetti complessi finanziati con risorse pubbliche, le strutture amministrative cambiano nel tempo, mentre le politiche territoriali mantengono una continuità più ampia.
Le amministrazioni pubbliche hanno progressivamente enfatizzato la capacità di attrarre investimenti, intercettare fondi europei e promuovere iniziative legate all’innovazione ambientale.
In questo contesto il Parco può assumere una funzione istituzionale più ampia, partecipando a strategie territoriali orientate alla sostenibilità e alla transizione energetica.
Questa evoluzione, tuttavia, richiede una costante verifica di coerenza tra le nuove funzioni e la missione originaria di tutela del territorio.
Le dune
Nel territorio del Parco esistono ecosistemi particolarmente fragili, tra cui il sistema dunale di Porticciolo.
Si tratta di un ambiente inserito nella rete europea Natura 2000, caratterizzato dalla presenza di habitat di interesse comunitario e di specie vegetali rare, tra cui Anchusa crispa.
Nel tempo sono stati segnalati interventi e attività che avrebbero inciso sull’equilibrio del sistema dunale: concessioni balneari, opere temporanee, lavori per sottoservizi e altri interventi sul territorio.
Secondo quanto riportato in una segnalazione dettagliata, tali interventi avrebbero progressivamente inciso sull’integrità del compendio dunale (22).
Il tema riguarda quindi anche il rapporto tra politiche di innovazione e capacità di garantire una tutela effettiva degli ecosistemi più sensibili.
Innovazione e tutela
Nel dibattito pubblico emergono spesso due dimensioni diverse.
Da un lato la promozione di progetti legati all’energia rinnovabile e all’innovazione tecnologica. Dall’altro la tutela concreta degli ecosistemi locali, che richiede attenzione continua e tempi di conservazione molto lunghi.
Non si tratta necessariamente di una contrapposizione tra ambiente ed energia. Piuttosto di una possibile tensione tra ambizione strategica e tutela quotidiana del territorio.
Un Parco può certamente partecipare alle politiche di innovazione ambientale. Ma la credibilità di questa evoluzione dipende dalla capacità di mantenere elevati standard di protezione degli ecosistemi che è chiamato a custodire.
Il tempo della natura
I progetti finanziati con fondi europei hanno scadenze, programmi e obiettivi temporali definiti.
Gli ecosistemi naturali seguono tempi diversi.
Un sistema dunale alterato può impiegare molti anni per recuperare il proprio equilibrio. Una specie vegetale rara può richiedere condizioni ambientali molto specifiche per sopravvivere.
Per questo la sostenibilità delle politiche ambientali non può essere valutata esclusivamente sulla base delle infrastrutture realizzate o delle tecnologie installate. Deve essere misurata anche nella capacità di preservare nel tempo gli equilibri naturali del territorio.
Nel quadro normativo che disciplina le aree naturali protette, il Parco nasce innanzitutto come ente di tutela e gestione ambientale. Le sue competenze riguardano la conservazione degli ecosistemi, la pianificazione territoriale, la vigilanza e la promozione di attività compatibili con la protezione della natura.
Non dispone invece, per propria natura istituzionale, di strumenti tecnici, industriali o organizzativi propri per operare direttamente nel settore della produzione energetica o dello sviluppo di tecnologie rinnovabili.
Quando un ente con questa missione partecipa a iniziative legate alla transizione energetica, diventa quindi essenziale mantenere un equilibrio chiaro tra innovazione e responsabilità istituzionale.
La transizione ecologica rappresenta senza dubbio una grande opportunità. Ma per un’area protetta la credibilità di questo percorso dipende dalla capacità di rimanere coerente con la propria funzione originaria: la tutela effettiva del territorio.
Le tecnologie cambiano. I programmi europei si succedono. Le stagioni amministrative si alternano.
Gli ecosistemi, invece, richiedono continuità.
Per questo la vera misura di progetti come Millepiedi non si trova soltanto nelle tecnologie installate, ma nella capacità di rafforzare — e non indebolire — la tutela del territorio che un’area protetta è chiamata a custodire.
La misura della coerenza
Otto capitoli.
Un solo filo.
Un progetto che prende forma negli atti, cresce nelle decisioni e diventa infrastruttura finanziata con risorse europee.
Non è il racconto di un illecito. È il racconto di un metodo.
Un metodo che, nel caso di un’area naturale protetta, incrocia due esigenze: innovare e tutelare.
Qui sta il punto.
Perché la transizione energetica non è solo una questione di tecnologie. È una questione di coerenza.
Tra ciò che un ente è chiamato a fare e ciò che sceglie di diventare.
Il caso Millepiedi non chiude una storia. Apre una domanda.
Quando basta cambiare nome a un appalto per spegnere i controlli
Il caso Millepiedi non racconta un illecito conclamato. Racconta un metodo. Un’opera complessa, tecnologica e rischiosa, finanziata con fondi PNRR, viene trattata come una semplice “fornitura”. Così saltano i controlli più stringenti: qualificazione SOA, limiti all’avvalimento, verifiche ANAC sulla congruità e sulla concorrenza. La consultazione di mercato non apre il confronto, l’infungibilità diventa una scorciatoia, la gara una formalità. L’effetto complessivo delle scelte procedurali è un alleggerimento dei presìdi di controllo previsti per appalti qualificati come lavori… Ed è qui il problema. Perché se basta cambiare etichetta a un’opera per alleggerire i controlli, allora il rischio dell’innovazione resta pubblico, mentre il controllo diventa opzionale. Il PNRR chiede velocità, ma soprattutto metodo. E questo metodo dovrebbe preoccupare tutti.
Un bando su misura
Come il Parco ha costruito una procedura che, nella configurazione adottata, ha ristretto significativamente il numero potenziale di operatori economici partecipanti.
Non serve dimostrare una volontà. Basta seguire gli atti.
Nel caso del progetto Millepiedi, la procedura di gara non nasce aperta e poi si restringe. Nasce già impostata, e ogni passaggio successivo contribuisce a confermare una sola traiettoria possibile: l’aggiudicazione a GICA Srl.
Formalmente, tutto avviene nel rispetto delle norme. Sostanzialmente, la procedura viene costruita in modo tale da eludere i controlli più stringenti e ridurre al minimo la platea dei potenziali concorrenti.
Il primo snodo è la qualificazione dell’appalto.
Da opera complessa a “fornitura”
L’intervento riguarda:
la progettazione di dettaglio;
la realizzazione “su misura” di una macchina;
la posa in opera su una diga foranea;
l’integrazione con impianti idraulici, elettrici ed elettronici;
la manutenzione e conduzione dell’impianto.
Eppure il Parco qualifica l’intervento come “appalto misto di forniture prevalenti e servizi”, e non come appalto di lavori.
È una scelta decisiva. Perché se l’appalto fosse stato correttamente qualificato come lavori, sarebbe scattato l’obbligo di:
attestazione SOA;
requisiti tecnico–professionali stringenti;
controlli ANAC più penetranti;
limiti severi all’avvalimento.
Classificandolo come “fornitura”, tutto questo scompare. Non è un dettaglio tecnico. È la chiave che apre tutte le porte successive.
La consultazione di mercato che non poteva funzionare
Il Parco pubblica un avviso di consultazione preliminare di mercato (16). Nessuno risponde (17). Ma l’avviso presenta una caratteristica decisiva: non consente l’avvalimento.
In altre parole:
gli operatori potenzialmente interessati non possono compensare carenze di requisiti;
il campo viene ristretto artificialmente.
Subito dopo, però, accade qualcosa di significativo.
Quando la procedura diventa negoziata ed è rivolta a un solo operatore, l’avvalimento ricompare. Ed è ammesso solo per GICA (18).
L’asimmetria è evidente:
nella fase “aperta”, niente avvalimento;
nella fase “chiusa”, avvalimento totale.
Il risultato è una par condicio rovesciata.
L’infungibilità come scorciatoia
A valle della consultazione deserta, il Parco dichiara l’infungibilità della fornitura (19). Non perché siano state valutate alternative tecniche comparabili. Ma perché la tecnologia è già stata scelta.
L’infungibilità non è il punto di partenza. È il punto di arrivo di un percorso che ha già escluso il confronto competitivo.
Da quel momento, la procedura negoziata diventa un passaggio formale.
L’avvalimento che aggira i limiti di legge
Secondo la normativa, per opere super–specialistiche:
l’avvalimento è ammesso solo fino al 10%;
la qualificazione SOA è essenziale;
la capacità produttiva deve essere interna o adeguatamente certificata.
Nel caso Millepiedi accade l’opposto.
GICA:
non ha attestazione SOA;
ha un organico ridottissimo;
non dispone di uno stabilimento produttivo.
L’intero impianto viene quindi “coperto” tramite avvalimento al 100%, appoggiandosi a una ditta ausiliaria che, a sua volta, non possiede una SOA adeguata all’importo dei lavori.
Se l’appalto fosse stato qualificato come “lavori”, questo scenario sarebbe stato impossibile.
Il prezzo senza prezzo
Il quadro economico dell’intervento — due sole pagine — indica un importo di quasi un milione di euro per la “fornitura e posa in opera”, ma non spiega come si sia arrivati a quel prezzo (20).
Nessuna analisi comparativa. Nessun riferimento a prezziari. Nessuna verifica di congruità strutturata.
Un altro elemento che, in un appalto di lavori, avrebbe richiesto controlli più stringenti.
Il disegno che emerge
Presi singolarmente, questi elementi possono apparire discutibili. Presi insieme, disegnano un quadro coerente.
Ogni scelta amministrativa va nella stessa direzione:
evitare la qualificazione come appalto di lavori;
evitare l’obbligo di SOA;
evitare i limiti all’avvalimento;
evitare il confronto competitivo;
evitare i controlli più incisivi di ANAC.
Il risultato finale non è solo l’aggiudicazione a GICA. È un bando che solo GICA poteva vincere, così come costruito.
Non serve parlare di intenzioni. Bastano gli atti. Gli atti convergono verso una configurazione procedurale che ha ridotto in modo significativo i vincoli e il confronto competitivo
Ed è qui che lo speciale trova il suo centro.
Ma per comprendere fino in fondo la struttura della procedura, è necessario considerare anche la sequenza degli atti amministrativi e il contesto complessivo in cui essa si inserisce.
Accordo, tecnologia e tempi: una questione di coerenza
L’accordo di cooperazione tra enti pubblici (Parco di Porto Conte e Autorità di Sistema Portuale del Mare di Sardegna), ai sensi dell’art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, rappresenta uno strumento volto a disciplinare forme di collaborazione istituzionale finalizzate al perseguimento di interessi pubblici comuni, attraverso l’impiego di risorse, competenze e attività riconducibili alle amministrazioni coinvolte.
Nel caso in esame, l’accordo disciplina l’attuazione del progetto “Millepiedi”, finanziato nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) (21), e avente ad oggetto la realizzazione di una prima applicazione industriale di un impianto per la produzione di energia dal moto ondoso, da installarsi in una infrastruttura portuale esistente.
Dall’analisi del contenuto dell’accordo emergono tuttavia alcuni elementi che meritano particolare attenzione sotto il profilo della coerenza con i presupposti propri della cooperazione tra enti pubblici.
In primo luogo, la natura dell’intervento — qualificato come “prima applicazione industriale” con installazione in situ — implica la disponibilità di competenze tecnico-ingegneristiche avanzate, capacità realizzative e tecnologie specifiche, non riconducibili alle funzioni ordinarie degli enti pubblici firmatari.
In secondo luogo, l’accordo richiama espressamente la collaborazione con un soggetto privato, detentore di un brevetto europeo relativo alla tecnologia di captazione dell’energia dal moto ondoso, nonché la necessità di rispettare accordi già in essere con tale soggetto ai fini della gestione e valorizzazione dei risultati del progetto.
Tale circostanza evidenzia come la realizzazione dell’intervento risulti, nella sua sostanza, strettamente connessa alla disponibilità di una tecnologia non pubblica, la cui titolarità e controllo non appartengono alle amministrazioni coinvolte nell’accordo.
Ulteriore elemento rilevante è rappresentato dalla previsione, all’interno dell’accordo, di procedure di affidamento per la fornitura dell’impianto e dei servizi connessi, nonché dalla contrattualizzazione di operatori economici per l’esecuzione delle attività previste. Ciò conferma che una parte significativa dell’attuazione dell’intervento non è svolta direttamente dagli enti pubblici, ma richiede il coinvolgimento di soggetti esterni.
Alla luce di tali elementi, si pone una questione di coerenza tra:
la qualificazione dello strumento utilizzato, configurato come accordo di cooperazione tra enti pubblici ai sensi dell’art. 15 della legge 241/1990
e la natura effettiva dell’intervento, che appare strutturalmente dipendente da un apporto tecnologico e operativo esterno di natura economica
Questa valutazione assume particolare rilievo in considerazione del fatto che l’intervento è finanziato con risorse del PNRR, che richiedono il rispetto di principi stringenti di trasparenza, tracciabilità e corretto utilizzo degli strumenti amministrativi, soprattutto nei casi in cui siano coinvolti operatori economici o tecnologie proprietarie.
Sequenza temporale e funzione della consultazione preliminare
Un ulteriore elemento di rilievo emerge dal confronto tra le tempistiche degli atti amministrativi connessi all’intervento.
L’accordo di cooperazione tra le Parti risulta sottoscritto in data 28 giugno 2024, mentre la consultazione preliminare di mercato è stata avviata con determina del 20 settembre 2024 (16).
La consultazione interviene quindi in un momento successivo alla definizione dell’assetto progettuale, che risulta già delineato nei suoi elementi essenziali, inclusa la natura dell’impianto, la configurazione tecnica dell’intervento e il coinvolgimento di una tecnologia brevettata detenuta da un operatore economico specifico.
Nel medesimo avviso di consultazione si fa infatti esplicito riferimento alla società GICA Srl quale detentrice dei diritti di esclusiva sulla tecnologia oggetto dell’intervento, prospettando la possibilità di ricorrere a una procedura negoziata con il medesimo operatore in caso di assenza di soluzioni alternative.
In tale contesto, la funzione della consultazione preliminare — che, secondo la normativa vigente, dovrebbe consentire alla stazione appaltante di esplorare il mercato e verificare l’esistenza di soluzioni alternative prima della definizione delle modalità di affidamento — appare collocata in una fase successiva rispetto alla strutturazione dell’intervento.
Ciò pone una questione in merito al ruolo effettivo della consultazione, che rischia di assumere una funzione prevalentemente ricognitiva, piuttosto che orientativa, rispetto a scelte già sostanzialmente definite.
La questione non attiene alla legittimità dell’innovazione tecnologica né alla possibilità per enti pubblici di partecipare a progetti di transizione energetica.
Riguarda piuttosto la corretta individuazione dello strumento amministrativo più idoneo a disciplinare interventi che, per loro natura, implicano il coinvolgimento determinante di soggetti terzi.
In tale prospettiva, l’analisi condotta evidenzia l’opportunità di un approfondimento ulteriore volto a verificare se l’accordo di cooperazione tra enti pubblici, così come configurato, sia pienamente coerente con i presupposti normativi dell’art. 15 della legge 241/1990 e con i principi che regolano l’impiego delle risorse del PNRR.
Il punto, quindi, non è soltanto quale procedura sia stata utilizzata.
È il contesto in cui quella procedura prende forma.
Quando un progetto è strutturato attorno a una tecnologia specifica e a un operatore già individuato, la scelta dello strumento amministrativo diventa parte integrante del risultato.
Ed è lì che si decide davvero chi può partecipare.
Quando un progetto finanziato con fondi europei entra nella fase operativa, entra in gioco un altro livello: quello dei controlli.
Nel sistema del PNRR la verifica non riguarda soltanto il risultato finale.
Gli organismi di controllo guardano soprattutto al metodo con cui le decisioni sono state prese.
Ed è in questa prospettiva che il caso Millepiedi assume un significato che va oltre il singolo progetto.
Controlli, PNRR e responsabilità: quando il rischio diventa pubblico
Finché un progetto è sulla carta, tutto regge. Delibere, convenzioni, affidamenti: ogni passaggio ha la sua forma, il suo timbro, la sua motivazione. Il problema comincia quando il progetto entra nella fase dei controlli. È lì che l’innovazione smette di essere una promessa e diventa una responsabilità.
Nel caso Millepiedi, le prime puntate hanno ricostruito il percorso e l’assetto istituzionale. Resta l’ultimo livello, quello che non dipende più dalla narrazione ma dai fatti: cosa succede quando un progetto sperimentale, finanziato con fondi PNRR, viene guardato non per ciò che promette, ma per come è stato governato.
Nel sistema PNRR il controllo non è un evento finale, né una sanzione eventuale. È un processo continuo. Non si limita a chiedere se un impianto funzioni, ma entra nel merito delle scelte che lo hanno reso possibile. Chi controlla non guarda solo il risultato. Guarda il metodo.
Ed è qui che Millepiedi diventa interessante.
Perché anche nel migliore degli scenari — quello in cui l’impianto produce energia in modo stabile e i dati confermano le stime — resterebbe una domanda aperta: il successo ex post basta a sanare le fragilità ex ante?
Nel PNRR la risposta tende a essere no.
Gli organismi di verifica valutano se le decisioni iniziali fossero adeguatamente istruite, se il rischio tecnologico fosse proporzionato alle risorse impegnate, se gli obiettivi dichiarati fossero coerenti con gli strumenti scelti. Un progetto può anche funzionare, ma restare metodologicamente debole.
C’è poi lo scenario intermedio, il più frequente nei progetti sperimentali: funzionamento parziale, prestazioni inferiori alle attese, discontinuità operative. Qui il discrimine non è tecnico, ma politico-amministrativo. Se il rischio era noto, esplicitato e accettato consapevolmente, il progetto resta difendibile. Se invece il rischio è stato sottovalutato, o trasferito implicitamente sul soggetto pubblico, il quadro cambia.
Infine c’è lo scenario più delicato: l’impianto non produce risultati significativi. Nel mondo della ricerca non sarebbe uno scandalo. Nel PNRR può diventarlo. Non per il fallimento in sé, ma per aver trasformato una sperimentazione in infrastruttura senza un momento chiaro di verifica e certificazione.
Ed è qui che i controlli si concentrano sempre sugli stessi nodi.
C’è stata un’istruttoria tecnica indipendente? Il soggetto responsabile disponeva di competenze interne adeguate? Le responsabilità erano chiare o frammentate? Gli strumenti di affidamento erano coerenti con la natura sperimentale del progetto? La gestione del know-how e dei dati era trasparente e accessibile?
Nel caso Millepiedi, questi nodi non emergono come irregolarità manifeste. Non c’è il colpo di scena, non c’è l’atto clamorosamente illegittimo. C’è qualcosa di più sottile — e più pericoloso: una configurazione istituzionale che potrebbe generare criticità.
Il progetto procede, gli atti si accumulano, le responsabilità si distribuiscono lungo una filiera in cui nessun soggetto sembra avere, da solo, il controllo pieno del rischio. Il Parco risponde amministrativamente, ma non governa il contesto infrastrutturale. L’Autorità portuale governa l’infrastruttura, ma non la tecnologia. L’operatore privato concentra il know-how, ma non il rischio finanziario.
Una parte significativa del rischio sembra ricadere sul soggetto pubblico. Ed è proprio questo che i controlli PNRR sono chiamati a intercettare.
Il caso Millepiedi non racconta uno scandalo già scritto. Racconta un metodo che espone il sistema pubblico a interrogativi seri quando l’innovazione corre più veloce delle competenze che dovrebbero governarla.
La lezione che emerge va oltre Porto Torres.
La prima è che l’innovazione pubblica non può essere gestita con gli stessi strumenti delle opere ordinarie. Progetti ad alta complessità tecnologica richiedono presìdi tecnici dedicati, indipendenti e riconoscibili. La seconda è che la chiarezza dei ruoli non è un orpello burocratico, ma una forma di tutela preventiva. La terza è che monitorare non significa verificare: controllare i risultati senza interrogare le scelte che li producono equivale a rinunciare al governo del rischio.
Alla fine, il punto non è se Millepiedi funzionerà. Il punto è se il metodo adottato per realizzarlo possa diventare un modello replicabile senza generare nuove zone grigie.
Il PNRR è un’occasione irripetibile. Proprio per questo, ogni progetto racconta qualcosa che va oltre sé stesso.
Millepiedi racconta quanto sia sottile il confine tra fiducia nell’innovazione e rinuncia al controllo.
E forse la lezione più scomoda è questa:
nell’innovazione pubblica non conta solo ciò che viene costruito, ma come viene deciso di assumere il rischio di costruirlo.
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