Quando basta cambiare nome a un appalto per spegnere i controlli
Il caso Millepiedi non racconta un illecito conclamato. Racconta un metodo.
Un’opera complessa, tecnologica e rischiosa, finanziata con fondi PNRR, viene trattata come una semplice “fornitura”. Così saltano i controlli più stringenti: qualificazione SOA, limiti all’avvalimento, verifiche ANAC sulla congruità e sulla concorrenza.
La consultazione di mercato non apre il confronto, l’infungibilità diventa una scorciatoia, la gara una formalità.
L’effetto complessivo delle scelte procedurali è un alleggerimento dei presìdi di controllo previsti per appalti qualificati come lavori…
Ed è qui il problema. Perché se basta cambiare etichetta a un’opera per alleggerire i controlli, allora il rischio dell’innovazione resta pubblico, mentre il controllo diventa opzionale.
Il PNRR chiede velocità, ma soprattutto metodo.
E questo metodo dovrebbe preoccupare tutti.
Un bando su misura
Come il Parco ha costruito una procedura che, nella configurazione adottata, ha ristretto significativamente il numero potenziale di operatori economici partecipanti.
Non serve dimostrare una volontà. Basta seguire gli atti.
Nel caso del progetto Millepiedi, la procedura di gara non nasce aperta e poi si restringe. Nasce già impostata, e ogni passaggio successivo contribuisce a confermare una sola traiettoria possibile: l’aggiudicazione a GICA Srl.
Formalmente, tutto avviene nel rispetto delle norme.
Sostanzialmente, la procedura viene costruita in modo tale da eludere i controlli più stringenti e ridurre al minimo la platea dei potenziali concorrenti.
Il primo snodo è la qualificazione dell’appalto.
Da opera complessa a “fornitura”
L’intervento riguarda:
- la progettazione di dettaglio;
- la realizzazione “su misura” di una macchina;
- la posa in opera su una diga foranea;
- l’integrazione con impianti idraulici, elettrici ed elettronici;
- la manutenzione e conduzione dell’impianto.
Eppure il Parco qualifica l’intervento come “appalto misto di forniture prevalenti e servizi”, e non come appalto di lavori.
È una scelta decisiva. Perché se l’appalto fosse stato correttamente qualificato come lavori, sarebbe scattato l’obbligo di:
- attestazione SOA;
- requisiti tecnico–professionali stringenti;
- controlli ANAC più penetranti;
- limiti severi all’avvalimento.
Classificandolo come “fornitura”, tutto questo scompare. Non è un dettaglio tecnico. È la chiave che apre tutte le porte successive.
La consultazione di mercato che non poteva funzionare
Il Parco pubblica un avviso di consultazione preliminare di mercato (16). Nessuno risponde (17).
Ma l’avviso presenta una caratteristica decisiva: non consente l’avvalimento.
In altre parole:
- gli operatori potenzialmente interessati non possono compensare carenze di requisiti;
- il campo viene ristretto artificialmente.
Subito dopo, però, accade qualcosa di significativo.
Quando la procedura diventa negoziata ed è rivolta a un solo operatore, l’avvalimento ricompare.
Ed è ammesso solo per GICA (18).
L’asimmetria è evidente:
- nella fase “aperta”, niente avvalimento;
- nella fase “chiusa”, avvalimento totale.
Il risultato è una par condicio rovesciata.
L’infungibilità come scorciatoia
A valle della consultazione deserta, il Parco dichiara l’infungibilità della fornitura (19).
Non perché siano state valutate alternative tecniche comparabili.
Ma perché la tecnologia è già stata scelta.
L’infungibilità non è il punto di partenza.
È il punto di arrivo di un percorso che ha già escluso il confronto competitivo.
Da quel momento, la procedura negoziata diventa un passaggio formale.
L’avvalimento che aggira i limiti di legge
Secondo la normativa, per opere super–specialistiche:
- l’avvalimento è ammesso solo fino al 10%;
- la qualificazione SOA è essenziale;
- la capacità produttiva deve essere interna o adeguatamente certificata.
Nel caso Millepiedi accade l’opposto.
GICA:
- non ha attestazione SOA;
- ha un organico ridottissimo;
- non dispone di uno stabilimento produttivo.
L’intero impianto viene quindi “coperto” tramite avvalimento al 100%, appoggiandosi a una ditta ausiliaria che, a sua volta, non possiede una SOA adeguata all’importo dei lavori.
Se l’appalto fosse stato qualificato come “lavori”, questo scenario sarebbe stato impossibile.
Il prezzo senza prezzo
Il quadro economico dell’intervento — due sole pagine — indica un importo di quasi un milione di euro per la “fornitura e posa in opera”, ma non spiega come si sia arrivati a quel prezzo (20).
Nessuna analisi comparativa.
Nessun riferimento a prezziari.
Nessuna verifica di congruità strutturata.
Un altro elemento che, in un appalto di lavori, avrebbe richiesto controlli più stringenti.
Il disegno che emerge
Presi singolarmente, questi elementi possono apparire discutibili. Presi insieme, disegnano un quadro coerente.
Ogni scelta amministrativa va nella stessa direzione:
- evitare la qualificazione come appalto di lavori;
- evitare l’obbligo di SOA;
- evitare i limiti all’avvalimento;
- evitare il confronto competitivo;
- evitare i controlli più incisivi di ANAC.
Il risultato finale non è solo l’aggiudicazione a GICA.
È un bando che solo GICA poteva vincere, così come costruito.
Non serve parlare di intenzioni. Bastano gli atti.
Gli atti convergono verso una configurazione procedurale che ha ridotto in modo significativo i vincoli e il confronto competitivo
Ed è qui che lo speciale trova il suo centro.
Ma per comprendere fino in fondo la struttura della procedura, è necessario considerare anche la sequenza degli atti amministrativi e il contesto complessivo in cui essa si inserisce.
Accordo, tecnologia e tempi: una questione di coerenza
L’accordo di cooperazione tra enti pubblici (Parco di Porto Conte e Autorità di Sistema Portuale del Mare di Sardegna), ai sensi dell’art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, rappresenta uno strumento volto a disciplinare forme di collaborazione istituzionale finalizzate al perseguimento di interessi pubblici comuni, attraverso l’impiego di risorse, competenze e attività riconducibili alle amministrazioni coinvolte.
Nel caso in esame, l’accordo disciplina l’attuazione del progetto “Millepiedi”, finanziato nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) (21), e avente ad oggetto la realizzazione di una prima applicazione industriale di un impianto per la produzione di energia dal moto ondoso, da installarsi in una infrastruttura portuale esistente.
Dall’analisi del contenuto dell’accordo emergono tuttavia alcuni elementi che meritano particolare attenzione sotto il profilo della coerenza con i presupposti propri della cooperazione tra enti pubblici.
In primo luogo, la natura dell’intervento — qualificato come “prima applicazione industriale” con installazione in situ — implica la disponibilità di competenze tecnico-ingegneristiche avanzate, capacità realizzative e tecnologie specifiche, non riconducibili alle funzioni ordinarie degli enti pubblici firmatari.
In secondo luogo, l’accordo richiama espressamente la collaborazione con un soggetto privato, detentore di un brevetto europeo relativo alla tecnologia di captazione dell’energia dal moto ondoso, nonché la necessità di rispettare accordi già in essere con tale soggetto ai fini della gestione e valorizzazione dei risultati del progetto.
Tale circostanza evidenzia come la realizzazione dell’intervento risulti, nella sua sostanza, strettamente connessa alla disponibilità di una tecnologia non pubblica, la cui titolarità e controllo non appartengono alle amministrazioni coinvolte nell’accordo.
Ulteriore elemento rilevante è rappresentato dalla previsione, all’interno dell’accordo, di procedure di affidamento per la fornitura dell’impianto e dei servizi connessi, nonché dalla contrattualizzazione di operatori economici per l’esecuzione delle attività previste. Ciò conferma che una parte significativa dell’attuazione dell’intervento non è svolta direttamente dagli enti pubblici, ma richiede il coinvolgimento di soggetti esterni.
Alla luce di tali elementi, si pone una questione di coerenza tra:
- la qualificazione dello strumento utilizzato, configurato come accordo di cooperazione tra enti pubblici ai sensi dell’art. 15 della legge 241/1990
- e la natura effettiva dell’intervento, che appare strutturalmente dipendente da un apporto tecnologico e operativo esterno di natura economica
Questa valutazione assume particolare rilievo in considerazione del fatto che l’intervento è finanziato con risorse del PNRR, che richiedono il rispetto di principi stringenti di trasparenza, tracciabilità e corretto utilizzo degli strumenti amministrativi, soprattutto nei casi in cui siano coinvolti operatori economici o tecnologie proprietarie.
Sequenza temporale e funzione della consultazione preliminare
Un ulteriore elemento di rilievo emerge dal confronto tra le tempistiche degli atti amministrativi connessi all’intervento.
L’accordo di cooperazione tra le Parti risulta sottoscritto in data 28 giugno 2024, mentre la consultazione preliminare di mercato è stata avviata con determina del 20 settembre 2024 (16).
La consultazione interviene quindi in un momento successivo alla definizione dell’assetto progettuale, che risulta già delineato nei suoi elementi essenziali, inclusa la natura dell’impianto, la configurazione tecnica dell’intervento e il coinvolgimento di una tecnologia brevettata detenuta da un operatore economico specifico.
Nel medesimo avviso di consultazione si fa infatti esplicito riferimento alla società GICA Srl quale detentrice dei diritti di esclusiva sulla tecnologia oggetto dell’intervento, prospettando la possibilità di ricorrere a una procedura negoziata con il medesimo operatore in caso di assenza di soluzioni alternative.
In tale contesto, la funzione della consultazione preliminare — che, secondo la normativa vigente, dovrebbe consentire alla stazione appaltante di esplorare il mercato e verificare l’esistenza di soluzioni alternative prima della definizione delle modalità di affidamento — appare collocata in una fase successiva rispetto alla strutturazione dell’intervento.
Ciò pone una questione in merito al ruolo effettivo della consultazione, che rischia di assumere una funzione prevalentemente ricognitiva, piuttosto che orientativa, rispetto a scelte già sostanzialmente definite.
La questione non attiene alla legittimità dell’innovazione tecnologica né alla possibilità per enti pubblici di partecipare a progetti di transizione energetica.
Riguarda piuttosto la corretta individuazione dello strumento amministrativo più idoneo a disciplinare interventi che, per loro natura, implicano il coinvolgimento determinante di soggetti terzi.
In tale prospettiva, l’analisi condotta evidenzia l’opportunità di un approfondimento ulteriore volto a verificare se l’accordo di cooperazione tra enti pubblici, così come configurato, sia pienamente coerente con i presupposti normativi dell’art. 15 della legge 241/1990 e con i principi che regolano l’impiego delle risorse del PNRR.
Il punto, quindi, non è soltanto quale procedura sia stata utilizzata.
È il contesto in cui quella procedura prende forma.
Quando un progetto è strutturato attorno a una tecnologia specifica e a un operatore già individuato, la scelta dello strumento amministrativo diventa parte integrante del risultato.
Ed è lì che si decide davvero chi può partecipare.